一、完善企业所得税优惠制度的理论与现实意义
《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称新《企业所得税法》）用一章的篇幅规定了有关企业所得税的税收优惠基本制度，① 这对完善企业所得税优惠制度具有重大理论与现实意义。
新《企业所得税法》用法律形式规范税收优惠制度，提高了企业所得税优惠制度的法律级次，增加了企业所得税优惠制度的权威性和法定性，从制度（包括实体制度和程序制度）上遏制了越权减免和擅自减免的随意性，从而推进了依法治税环境的建设，能有效地防止税收的流失。明确了企业所得税优惠制度的政策取向，明确了企业所得税优惠的主要对象，明确了企业所得税优惠的主要内容与方式。可以肯定，以税收法律形式规范企业所得税优惠制度对我国企业所得税的税制完善、强化征管、贯彻税收法定原则必将产生积极的深远影响。

二、滥用企业所得税优惠的负面影响分析
企业所得税优惠制度是一把“双刃刀”，在充分肯定其在推动我国产业结构调整、配合落实国家宏观经济政策的积极作用的同时，也应充分估计到因滥用优惠而可能产生的负面影响。
（一） 滥用税收优惠有悖于税收法定主义
税收优惠制度属税收基本制度之一，根据《立法法》的规定，有关税收优惠制度的立法权当属权力机关，应通过税收法律予以明确界定，国务院必须在有法律明确授权下才能制定有关税收优惠制度的税收行政法规，并在成熟时应及时由权力机关制定税收法律。国务院不得转授税收优惠制度的立法权。然而，实践中由于权力机关“缺位”和行政机关“越位”造成的税收优惠过宽、过多、过滥现象却严重违背了《立法法》的规定，有悖于税收法定主义这一税法基本原则。
首先，税收优惠制度立法主体不准确引发了税收优惠立法权的“错位”。根据我国的政体和国体特别是单一的一级税收立法体制，税收优惠这一税收基本法律制度只能由立法机关即全国人大及其常委会制定，条件不成熟时可由立法机关授权行政机关制定行政法规，成熟时再上升为法律。纵览现行税收优惠政策制定的主体，几乎为授权立法机关所代替，这种立法机关“缺位”和行政机关“越位”并存运行的结果必然导致税收优惠立法权的肆意。这就是为什么国家税务总局年年清理税收优惠，年年严禁擅自减免和越权减免却屡禁不止的法律根源。必须运用立法手段严格限定制定税收优惠政策的主体资格，以严肃税收优惠立法权的滥用。
其次，授权立法失控引发了税收优惠政策的滥用。原《企业所得税暂行条例》属授权立法，该条例第八条第2款规定“法律、行政法规和国务院有关规定给予减税或者免税的企业，依照规定执行。”在原《企业所得税暂行条例实施细则》第三十八条中规定“条例第八条（二）项所称法律、行政法规和国务院有关规定给予减税或者免税的，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院发布的行政法规，以及国务院的有关规定确定的减税或者免税”。
显然，这里的“国务院有关规定”指的是国务院税务主管部门即财政部和国家税务总局作出的规定，如1994年4 月25 日“财政部、国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知”、国家税务总局1997年的“企业所得税减免税管理办法”、国家税务总局2000年的“企业所得税税前扣除办法”等等。显然，上述“国务院有关规定”属国务院转授立法权，根据《立法法》的相关规定，国务院作为行政机关即便是最高行政机关也无权转授立法权。然而，2005年8月3日国家税务总局关于印发《税收减免管理办法（试行）》的通知（国税发[2005]129号）下发后，转授立法权扩大到所有税种。该办法第二条规定“减免税是指依据税收法律、法规以及国家有关税收规定（以下简称税法规定）给予纳税人减税、免税”。显然，这里的“国家有关税收规定”包括所有税收部门规章和税收规范性文件。① 授权立法外延无限扩大的直接后果，必然导致税收优惠政策的滥用。
（二）滥用税收优惠有悖于税收中性原则
税收中性原则是20世纪80年代以来，西方国家普遍推行的以“宽税基、低税率、减优惠”为核心的税制改革的基本原则之一，是实现社会稀缺资源最优配置目标的内在要求，这也是我国税制改革所追求的目标。
首先，税收中性原则要求税收优惠在制度上应该逐渐淡化，直至最终取消税收优惠（当然，这必须建立在税收制度优化的基础之上）。不能把税收优惠作为税收制度的重要组成部分，更不能把税收优惠作为调节经济的主要政策工具。否则，过宽过多过滥的税收优惠设计会扭曲税收的基本职能作用，在有悖税制改革基本原则的同时，使税收制度更加复杂化。
其次，税收中性原则要求税收优惠在内容上逐渐简化。除了关系国家重大政治经济发展战略目标的、必须暂时保留的涉及全局的内容以外，一切非关系国家重大方针政策的、个别地区、个别行业与个别企业的“特殊”优惠政策都应立即停止或取消。
最后，税收中性原则要求税收优惠在范围上逐渐缩小。过宽的税收优惠制度在诱导纳税主体避税的同时也加大了征税主体的自由裁量权，使擅自减免和越权减免屡禁不止; 过多的税收优惠制度在增加纳税主体税收成本最小化预期的同时也加大了征税机关征管和稽查工作的难度和工作量; 而过滥的税收优惠制度在引发无序税收竞争的同时也阻碍了形成全国统一市场、完善社会主义市场运行机制的进程。
（三）滥用税收优惠有悖于税收公平原则
税收公平原则是税收三大基本原则之一，党的十七大报告指出，“健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。
这是党对新历史时期公平与效率关系原则的诠释，税收优惠制度是再分配制度，不能有悖这一原则。但是，滥用税收优惠必然有悖于税收公平原则。
首先，过多的税收优惠侵蚀了税基，使纳税人税收负担能力缺乏全面衡量，从而阻碍税收横向公平的实现；其次，内外资企业差别的税收优惠在加速不平等竞争环境的同时，制约了内资企业的发展，形成了国民经济的巨大风险和安全隐患；再次，税收优惠制度拉大了地区差距；最后，过宽的税收优惠加速了社会的不公平，从而间接地成为社会不稳定的因素之一。税收优惠的某些内容从某种意义上讲是既得利益集团博弈胜利的结果，而税收优惠过滥存在并无限制地扩张的预期又为既得利益集团提供了博弈的巨大“商机”。
（四）滥用税收优惠有悖于税收优惠制度的立法意图
税收优惠是国家调控经济和社会发展的政策手段，其立法意图是为实现一定时期的政治、经济和社会发展目标而运用的对纳税人的一种税收鼓励和照顾政策。但滥用税收优惠将有悖于税收优惠制度的立法意图，使某些纳税人和个别中介机构的税收行为产生严重扭曲，优惠使征纳双方在避税与反避税的博弈中恶化了纳税环境。
三、治理企业所得税优惠过滥的建议
（一）企业所得税优惠制度的定位
应当承认过渡和转轨时期税收优惠政策的历史作用，但决不能因此而夸大其地位与作用范围。
税收优惠是国家调节经济、社会发展的一种政策工具。但是，作为实现调节功能的税收优惠政策的作用是有限的，处于从属地位。有观点认为制定新《企业所得税法》的意图之一是“淡化财政职能、强化调节职能”，对此，本文不敢苟同。税收收入作为国家财政资金的主要来源已充分显现出其财政职能是第一基本职能的不可撼动的地位与作用，税收的调节职能，充其量只是产业政策、外贸政策等其他宏观经济政策的辅助手段而已，无限夸大税收的调节职能作用只能适得其反。作为从属地位的税收优惠政策在发挥其从属调