上述纳税人所享有的监督权、财产权、知情权等宪法性权利,就是所谓纳税人基本权利,它是保障纳税人对税的课征与支出进行民主化管理的宪法上的权利,主要包括税收民主立法权和税款使用监督权。违宪的不公平税制和不公平的税务行政,就是对某个纳税人基本权利的侵害;同理,违宪和违法支出税款的行为,相对地增大了纳税人的纳税义务,实际上侵害了纳税人法律上的利益,构成了客观上对纳税人基本权利的侵犯,纳税人应当有权提起有别于普通诉讼的“纳税人诉讼”。北野弘久甚至认为,即便未建立特别的纳税人诉讼立法,纳税人也可以依据纳税人基本权利提起普通诉讼,以便为民众提供更广泛的主张法律上权利的救济途径。[23]
(二)建立纳税人诉讼是建设公共财政和法治政府、加强廉政建设的需要
政府活动是以财政作为其物质基础的,政府行政中的很多问题都与财税问题有关。因此,控制了政府的财政收入与支出,也就控制了政府的命脉,从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。而中国财政建设的目标在于公共化和法治化,以实现政府公共职能,满足人民公共需要为目的。通过公开税款的开支项目、用途和数额,赋予纳税人对税款使用的知情权、监督权和参与权,将税收的征收、分配和使用的全过程纳入法治轨道,实行预算法治化和透明化,是建设法治政府和实行政务公开的关键和突破口。[24]要规范政府行为,建设公共财政,加强廉政建设,仅仅依靠审计机关和人大的监督是不够的。必须开放纳税人诉讼,运用司法审查手段,造就更多的公共利益和依法行政的“私人检察官”,[25]对政府的用税行为进行更广泛、更有效、更积极的民众监督,这对于推进法治政府和廉洁勤政公务员队伍的建设进程具有特殊意义,也是社会主义民主在诉讼领域制度化、法律化的体现。[26]
(三)建立纳税人诉讼是建设宪政国家和构建和谐社会的需要
西方宪政的历史表明,税收法定主义的确立和发展是推动宪政发展的关键,在目前中国宪政建设中,应当以财税立宪作为突破口。北野弘久认为:“租税国家的宪法政治归结为如何征收租税,以及如何对征收的税金加以使用。在租税国家里,租税问题的处理方法决定着和平、福利以及人权等状况,因此可以将宪法视为规定租税国家的税收方式和使用方法的法律规制。”[27]纳税人诉讼从本质而言就是纳税人行使征税同意权和用税监督权的民主权利,它是宪政民主的应有之意,完全可以纳入宪法规定的公民诉权的范围。因此,建立纳税人诉讼和税收宪法诉讼,实行公权制衡公权和私权制衡公权的权力分工制衡体系,及时解决税收冲突,是建设宪政国家和构建和谐社会的必然要求。
(四)建立纳税人诉讼是防止国有资产流失和提高财政资金使用效益的需要
国有资产流失一直是我国经济社会发展中面临的重大问题。由于立法和体制改革的滞后,当前国有企业改制中低价评估、变相侵吞、权钱交易十分突出;而对非经营性国有资产的管理更是无法可依,成为国家财产流失的隐性黑洞;在政府采购、公共投资活动中,串通投标、贪污受贿、滥用职权、渎职失责等,造成财政资金违法支出和低效使用的现象触目惊心。根治这些现象和问题,需要制定国有资产法、物权法等法律,从实体上完善对国有资产的法律保护,需要通过民事救济、行政处罚和刑事制裁来予以保障,需要加强国有资产管理部门和其他政府部门的行政监督。但是仅仅有这些还不够,还需要动员社会力量,允许公民以纳税人的身份提起公益诉讼的形式进行司法监督,这是对国家机关用税行为最广泛、最直接的监督,是防止国有资产流失、提高公共资金使用效益的有效途径。
(五)建立纳税人诉讼是推动法学理论创新和发展的需要
纳税人诉讼是对传统的主观诉讼的一种理论和制度创新,特别是需要突破传统的当事人适格、既判力和举证责任分配等理论,[28]有助于克服现行诉讼制度对公益保护的缺陷,实现税法从保护国家征税高权的“征税之法”向保护纳税人权利的“权利之法”转变。
五、我国纳税人诉讼的制度建构
纳税人对于不公平税制和税款的违法支出提起诉讼的权利从更大范围和更高程度上保障了纳税人的税收民主权利。施瓦茨曾言:“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”[29]当前,我国纳税人诉讼制度的建立,应当以宪法为依据,吸收现行行政诉讼法和民事诉讼法以及相关司法解释的合理规定,通过修改法律来逐步确立和完善。
(一)纳税人诉讼的受案范围
从法理上看,纳税人诉讼的受案范围十分广泛,包括违宪违法和不公平的税收法律法规等税收抽象行为、违法和不公平征税行为以及政府机关违法使用税款行为等三类,可概括称为政府的财政行为。根据我国的情况,当前纳税人诉讼受案范围的重点应当是后两类:一是违法和不公平征税行为。如征税机关不征或少征税款、违法减免税、不依法查处偷逃税行为等,这些行为不仅是徇私舞弊的违法征税行为,而且使守法纳税人的税负重于违法纳税人,侵害了守法纳税人的税收公平竞争权,是对税收秩序和纳税人权利的严重侵害。二是政府机关违法支出公共资金行为。如违法的公款消费、为本部门谋取不正当利益、贪污挪用、浪费公款、违法政府采购行为、违法政府投资行为(政绩工程、形象工程)、低价转让国有资产行为等,这些违法用税行为,降低了纳税人应当享有的公共服务水平,加重了税收负担,并且滋生腐败,败坏社会风气,侵害国家和社会公共利益,是当前推进依法行政和建设法治国家中亟待治理的突出问题。需要讨论的问题是,是否限于地方政府的违法支出公共资金行为,还是对中央政府的违法公共支出行为也可以提起纳税人诉讼?如前所述,美国、英国的纳税人诉讼受案范围既包括地方政府的违法支出,也包括联邦政府或者中央政府的违法支出;而日本、法国只承认针对对方政府的违法公共支出行为。我认为,从纳税人诉讼的价值意义和法律依据来看,不应当根据违法公共支出行为的地域范围来限制诉讼范围,以保护纳税人充分行使诉权。但考虑到我国公共支出秩序较为混乱、纳税人维权能力不强等实际情况,在建立纳税人诉讼之初,宜限制在地方公共支出范围内,以后再逐步开放到中央公共支出行为,甚至包括不合理的公共支出行为。
(二)纳税人诉讼的原告资格
根据《行政诉讼法》第2条、第11条、第41条的规定,能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他组织一般应当与被诉具体行政行为有直接利害关系。1999年《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定有所扩大,即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼。”这里的“法律上利害关系”,有学者认为既包括直接利害关系,也包括间接利害关系,既有实在利害关系,也有可能利害关系。据此,对任何不公平税制、违法的征税行为以及违法支出税款的行为有直接或间接利害关系的纳税人,均有权提起诉讼。但就我国现行行政诉讼的立法来看,尚没有承认公益诉讼。[30]所以从长远来看,应当以明确的立法解决纳税人公益诉讼的原告资格问题。
为了消除纳税人个人起诉出现的取证难、诉讼成本高
一 专家简介: 主要为现任职务,所获荣誉,不溯及既往(除非特别有说服力的既往). 现任中国政法大学财税金融法研究所 教授、博士生导师。 最后学历:北京大学法学博士、中国人民大学经济学博士后 专业方向:财税法、金融法、经济法 职务:财税金融法研究所副所长、书记 职称:教授、博士生导师 社会兼职:世界税法协会 理事 中国法学会财税法学研究会 常务理事 中国法学会社会法学研究会 理事 中国财税法学教育研究会 常务理事、副秘书长 北京市法学会财税金融法学研究会 常务理事 全国人大《中华人民共和国税收基本法》(专家稿)起草组 秘书长 国家税务总局主管《涉外税务》杂志 特约财税观察员 国家税务总局主管《中国税网》 特约研究员 国家税务总局《税收征管法》修订工作小组 专家成员 北京市人大常委会 预算监督顾问 北京中证天通会计师事务所 特聘税法顾问 获奖情况: 1、获2007年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 2.获2005年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 2、获2004年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 3、获2002年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 二 专家著述: 4-5篇即可,多者不限,最好为全文,没有的话只列出标题及出版社或者所发表的期刊号次即可. 一、论文类: 1、《税收之债的消灭时效》,载《法学研究》2007年第4期。 2、《中国建立纳税人诉讼的几个问题》,载《中国法学》2006年第5期。 3、《论征纳权利——兼论税权问题》,载《中国法学》2002年第6期。 4、《两税合并对于完善市场经济是一大利好》,载《人民论坛》2007年第6期。 5、《〈企业所得税法〉的立法精神、制度创新和实施问题》,载《涉外税务》2007年第7期。 6、《推进大部制改革的几点思考》,载《中国行政管理》2008年第2期。 7、《法治政府建设中的公共财政体制改革》,载《国家行政学院学报》2008年第2期。 8、《物权法实施与开征物业税》,载《税务研究》2008年第4期。 9、《企业所得税法》的立法精神和制度创新》,载《中国法律》(香港)2007年第5期。 10、《论税收之债的效力》,载《安徽大学法律评论》2007年第2期。 11、《对于新企业所得税法中“不征税收入”问题的探讨》,载《税务研究》2007年第9期。 12、《加强财税法制建设,促进收入分配公平》,载陈夏红主编《思想的交锋――法大学术访谈录》(第一辑),中国政法大学出版社2007年版。 13、《论税法通则的立法架构》,载《税务研究》2007年第1期。 14、《中国金融税制的问题分析与立法完善》,载《现代法学》2006年第2期。 15、《中国税收通则法立法的问题与构想》,载《法律科学》2006年第5期。 16、《论程序法治与税收正义》,载《法学家》2004年第5期。 17、《论征税公开原则》,载《法学评论》2005年第1期。 18、《论税法硕士专业学位的设置与教育》,载《法制与社会发展》2005年第2期。 19、《关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨》,载《国家行政学院学报》2005年第1期。 20、《中国税法通则的制定:问题与构想》,载《中央财经大学学报》2004年第2期。 21、《个人所得税法听证会与完善我国税收立法程序》,载《税务研究》2006年第5期。 22、《全球化下中国税法建设的几个问题》,载《财贸研究》2005年第5期。 23、《税收责任适用问题探研》,载《涉外税务》2005年第11期。 24、《论中国财税法学教育现代化》,载《山西财经大学学报》(高等教育版)2005年第4期。 25、《关于税法通则的定位》,载《涉外税务》2006年第4期。 26、《关注中国税收法治的十大工程》,载《涉外税务》2006年第11期。 27、《论税收程序法的法域属性及税收关系划分》,载《现代财经》2006年第6期 28、《企业所得税改革面向四大目标》,载《财经》2006年第14期。 29、《积极为开征遗产税创造条件》,载《法制日报》2005年11月16日。 30、《税收法律责任基本理论问题研究》,载《法大民商经济法评论》第1卷,中国政法大学出版社2005年版。 31、《论中国设置税法硕士专业学位的必要性与紧迫性》,载《中国设置“税法硕士(LL.M in Taxation)专业学位”专家论证会论文集》 32、《税收责任法的研究课题、观点及其评述》――《财税法论丛》(第6卷)。 33、《外国财政投资法律制度的比较及其借鉴》,载《安徽大学法律评论》2003年第3卷第2期,被人大复印报刊资料《财政与税务》2004年第4期全文转载。 34、《论税法的比例原则》,载《涉外税务》2004年第2期。 35、《税收征纳法律关系的法理解析》,载《当代法学》2004年第2期,被人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2004年第9期全文转载。 36、《论征纳行为》,载《当代财经》2004年第8期。 37、《税收处罚程序的类型分析及其借鉴》,载《涉外税务》2005年第2期。 38、《税法通则立法基本问题探讨》,载《税务研究》2005年第4期。 39、《论税法主体》,载《税务研究》2002年第11期。 40、《略论税收程序性权利》,载《税务与经济》2003年第1期。 41、《税收程序价值导论》,载《财税法论丛》第2卷,法律出版社2003年版。 42、《论征税参与原则》,载《涉外税务》2003年第4期。 43、《税收程序性权利及其对纳税人权利保护的意义》,载《经济与法》2002年第9期。 44、《我国个人独资企业法实施中的若干问题》,载《当代法学》2001年第2期,被收入人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2001年第6期。 45、《论中国税收通则法的立法架构》,载《中国财税法学教育研究会2006年年会暨第五届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》。 46、《论税收公平原则与我国个人所得税法改革》,载《首届中美税法高级论坛论文集》。 47、《地方财政困难与我国分税制财政体制的改革和完善》,载《中国法学会财税法学研究会2005年年会暨第四届全国财税法学学术研讨会论文集》。 48、《消费税改革的宏观调控法解读》,载《中国法学会经济法学研究会2006年年会暨第十四届全国经济法理论研讨会论文集》。 49、《中国资源税费的现状问题与立法完善》,载《第三届中国高校财税法教学改革研讨会暨2005年中国财税法学教育研究会年会论文集》 50、《论我国一人公司存在的必要性及合理性》,载《经济与法》2000年第12期。 51、《论立法决策》,载《法学杂志》,2000年第5期。 52、《论税收程序》,载《安徽大学法律评论》,2001年第1卷。 53、《现状•问题•思路――论我国税收程序制度改革》,载甘功仁主编《中国财经法律论坛2002》,中国财政经济出版社2003年版。 54、《司法改革中一些问题的探讨》,载《法学杂志》2003年第2期。 55、《税案遭遇证据难题》,载《中国税务报》2003年6月4日法治周刊。 56、《WTO与中国税法的改革与完善问题探析》,载《WTO与两岸经济法制发展学术研讨会论文集》(2003年11月)。 57、《论征税职权》,载《当代法学》2003年第11期。 58、《诚信纳税的法理与制度》,载《经济与法》2003年第12期。 二、专著类: 1、《税法要论》,独著,中国税务出版社2007年版。 2、《税收债法论》,独著,中国政法大学出版社2008年版。 3、《税收程序法论——监控征税权运行的法理与立法研究》,独著,北京大学出版社2003年版。 4、《中华人民共和国公务员法学习读本》,主编,光明日报出版社2005年版。 5《中华人民共和国道路交通安全法学习读本》,主编,中国人民公安大学出版社2004年出版。 6、《企业经营管理人员法律知识读本》,撰稿人,中国政法大学出版社2006年版。 7、《简明税收辞典》,税法分卷主编,中国财政经济出版社2005年版。 8、《企业所得税法新旧条文变化与解读》,主编,法律出版社2007年版。 9、《中华人民共和国劳动合同法学习问答》,撰稿人,光明日报出版社2007年版。 10、《中华人民共和国妇女权益保障法释义》,副主编,光明日报出版社2005年版。 11、《新税收征管法及实施细则知识读本》,合著,光明日报出版社2002年版。 12、《新税收征收管理法知识读本》,副主编,中国检察出版社2001年版。 13、《合同法与企业合同实务》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《新土地管理法与土地执法全书》,执行主编,中国环境科学出版社1998年版。 15、《会计法与会计管理》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 16、《个人独资企业法与个人独资企业管理》,副主编,国家行政学院出版社2000年版。 17、《新工会法知识读本》,副主编,国家行政学院出版社2001年版。 18、《离退休人员相关政策法规问题解答》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《证据调查》,合著,法律出版社1997年版。 19、《合同管理与合同示范文本》,合著,国家行政学院出版社2001年版。 20、《新婚姻法知识读本》,合著,光明日报出版社2001年版。 21、《预防未成年人犯罪法知识读本》,合著,光明日报出版社1999年版。 22、《“检务公开”概论》,合著,中国检察出版社1999年版。 23、《2003年国家司法考试辅导用书配套测试题解“商法•经济法”》,合著,法律出版社2003年版。 24、《电业人员素质教育全书》,主编,中国环境科学出版社1998年版。 三、教材类: 1、《财税法学》,合著,高等教育出版社2004年版。 2、《财税法学研究述评》,合著,高等教育出版社2004年版。 3.《领导干部税收法律知识读本》,撰稿人,中国税务出版社2008年版。 四、科研项目: 1、国家社会科学基金重大项目“中国行政管理体制现状调查和改革研究”,“公共财政体制改革”子课题负责人,2007-2009年。 2、司法部法治建设与法学理论研究部级课题:“WTO体制下的中国税收法治”,2003年,主要参加人。 3、国家自然科学基金项目:“中国保税区法律问题研究”,2002-2004年,主要参加人。 4、全国人大财经委立法项目:“《中国税收通则法》(专家稿)起草项目”,2006年,主要参加人。 5、北京中证天通会计师事务所项目:《企业税收筹划法律问题研究》,2007-2010年,主持人。 6、中国政法大学校级人文社会科学研究项目:《中国税收通则法立法基本问题研究》,2006-2009年,主持人。 7、世行项目:“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年,主要参加人。 8、国家社会科学基金项目:“WTO体制下中国税收债法的建构”,主要参加人。 9、教育部人文社科规划项目:“高新科技园区立法研究”,2002-2004年,主要参加人。 10、澳门特区政府课题,“中国下岗人员问题法律对策研究”,2001年12月完成,主要参加人。 11、教育部课题,“国家十五规划教材《财税法学》”,2002年10-2003年底,主要参加人。 12、深圳市政府课题,“深圳市集体企业改制法律问题研究”,2003年4月-12月,主要参加人。 13、世行项目,“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年5月-2005年4月,主要参加人。 14、“公共财政体制下的预算法律制度和制定税收基本法”,中国法学会课题,2004年5月-2005年4月,主要参加人。
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