20世纪90年代中,又发生针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份,要求县政府公布有关招待费的具体开支情况,遭到政府的拒绝后,而向法院提起诉讼,要求法院依据地方政府情报开示法,命令高知县政府公开有关开支情况。法理根据是:每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。但县政府只愿意公布招待费总的开支数额,而起诉的律师要求公布究竟请了些什么人等具体情况。日本的招待费称为食粮费,通常是由出面招待人的主管签字就可以报销。原告在诉状中提出,公务员的工资中已包含了本人的生活费用,原则上公务员吃饭应该自己付钱,如果是必要的公款宴请必须公布被宴请的客人的姓名,这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉,由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名,这些费用在财务上就不能报销,只能算是公务员自己请客,因此,最后依据本判决从相关的公务员处追回了四、五亿日元的金额。再如日本秋田地方裁判所民事一部1990年6月25日判决。秋田县居民代位县作为原告,以秋田县教育官员召开的六次恳谈会所开支的费用中,有2091245日元餐费属于违法支出,对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求,判决被告向秋田县政府支付现金2091245日元及利息,本案诉讼费用由被告负担。[10]
(三)英国纳税人诉讼
英国的纳税人对他们地方当局的财政开支的合法性提出怀疑时,以检察总长的名义提起“纳税人诉讼”。一个比较典型的纳税人诉讼的案例是:伦敦郡议会经法律授权可购买并经营有轨电车路线,它购买了一家有轨电车公司并继续经营这家公司过去经营的公共汽车服务。有一家汽车服务竞争对手的业主们——他们也是纳税人——让检察总长起诉并针对郡议会经营公共汽车服务一事要求发布禁止令,及时得到了批准。[11]英国行政法规定,检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为,代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查,即检察长是原告,公民列为告发人。[12] “选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见,或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可向法院申诉。”[13]同样,公民也可以纳税人资格控告中央政府的财政开支行为。
事实上,英国不仅承认纳税人起诉政府开支行为的权利和起诉资格,而且还承认一个纳税人对涉及另一个纳税人的征税行政行为,有提起行政诉讼的资格。如有一个案例“,申请人是一个化学公司,它争辩说,国内税收委员会违背1975年的原油税法,接受了各竞争性公司过低的乙烷价格。虽然这是一个纳税人可以控告另一个纳税人的待遇问题的罕见案件之一,但看起来,这样一个具有控告实质内容的申请人有可能获得控告资格。而在这个场合,控告已获胜诉。”[14]在1982年国内税收委员会案中,贵族院更是明确肯定了某纳税人协会对于国内税收委员会同意放弃某报业印刷行业6000名职工拖欠巨额所得税的行为具有“足够的利害关系”而具有原告资格。正如丹宁勋爵对此评说的那样,如果有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律,使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害,那么,任何受损失或伤害的人都可以把这种情况提请法院注意,并请求法院贯彻法律,而法庭则可以自行决定使用一切适当的救济手段。[15]
(四)法国纳税人诉讼
法国行政诉讼有越权之诉与完全管辖权之诉两种。其中,越权之诉着眼于公益利益,主要目的在于保证行政行为的合法性,是对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为,法律中排除一切申诉的条款,不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时,当事人的申请权才受到限制。[16]法国的市镇纳税人或省纳税人,可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定,提起越权之诉。[17]但是,在法国,不允许纳税人对中央政府的纳税规定提起越权之诉,因为它和个人利益的联系太远。
四、我国建立纳税人诉讼的必要性和重要意义
目前,我国财税领域侵犯公共利益的行为非常普遍,有关这方面的纠纷也已经出现。某公民向税务局举报了某工厂有偷逃税款行为,未见到该税务局有所反映,他就以税务局没有履行税收稽查职责为由,向人民法院提起行政诉讼。因为,税务人员徇私舞弊怠于履行稽查职责或不征收税款的不作为行为,不仅致使国家税收收入流失,而且还会破坏市场公平竞争秩序,对依法纳税的企业构成歧视,降低了他们的市场竞争能力。[18]但人民法院以税务局是否履行税务稽查行为没有侵犯原告利益,也未对原告的权利义务产生实际影响的理由驳回起诉。[19]而贵州省遵义市政府驻京办1995年在北京市购买价格只需197182万元的办公用房,实际上却支付了310多万元,多付款110多万元。该市驻京办副主任张抗美为了收回多付款,挽回流失的国有资产,前后奔走上访7年多,不仅被撤职,遭涉案人的集体殴打,父亲也牵连含冤去世。遵义市几百位离退休干部集体签名支持张抗美,北京蒋援民等律师也积极为其提供法律援助,但因涉及公益诉讼问题,这一事件难以得到司法机关的支持。[20]特别值得提出的是,2006年4月3日,蒋石林以一名普通纳税人的身份将湖南省常宁市财政局告上了法院,要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小轿车的行为违法,并将违法购置的轿车收归国库,以维护纳税人的合法权益。蒋石林认为,违反规定超标购买小轿车,意味着纳税人本可以不被征以相应部分的税款,或者该税款本应当用于为纳税人提供公共服务而未能实现,这在客观上侵害了纳税人利益,纳税人可以据此提起诉讼。这个被誉为“中国纳税人诉讼第一案”也因为不符合受案范围而被驳回。上述案件没有被法院受理或被驳回的主要原因,是我国现行行政诉讼法规定起诉人必须与被诉行政行为具有直接利害关系。这显然不利于公民监督权的行使,不利于保护纳税人权利和提高公民的税法意识。因此,尽快建立纳税人公益诉讼,成为我国法治建设和民权保障中一个十分迫切的重大问题。
(一)建立纳税人诉讼是保护纳税人权利和公民私有财产权的需要
1.有助于保护纳税人的监督权。税收民主监督权是纳税人的宪法性权利,是指人民有权监督税收的征收和使用,并对税收的立法、执法和司法活动提出批评和建议。依据我国宪法第41条的规定,纳税人对国家机关滥用税款的行为有权提出申诉、控告或者检举。建立纳税人诉讼,可以弥补公权制衡公权的不足,[21]充分保障公民运用司法途径行使监督用税的权利。
2.有助于保护公民的私有财产权。税收是对私有财产权的间接剥夺和侵犯,现代国家是税收国家,不仅全体公民都是纳税人,而且社会财富的1/3乃至1/2以税收的形式分配给国家。实际上,在以公共产品的提供为客体的税收债务关系中,纳税人是债权人,作为债务人的政府机关有义务按照法律的规定和纳税人的要求提供相应的公共产品和公共服务。不建立纳税人诉讼,就不能充分保障纳税人让渡给国家的财产能够用于纳税人的目的,私有财产权就不能得到全面和有效保护。允许纳税人以诉讼的方式监督政府用税行为,可以提高税款的使用效益,有助于降低税负,实现税收的“取之于民,用之于民”。而从纳税人作为公共产品的消费者这个意义上,保障纳税人对税款使用的监督权,实际上是另一种意义上对消费者权利的保护。
3.有助于保护纳税人的知情权。知情权是公民的宪法性权利,是一项基本人权。[22]从某
一 专家简介: 主要为现任职务,所获荣誉,不溯及既往(除非特别有说服力的既往). 现任中国政法大学财税金融法研究所 教授、博士生导师。 最后学历:北京大学法学博士、中国人民大学经济学博士后 专业方向:财税法、金融法、经济法 职务:财税金融法研究所副所长、书记 职称:教授、博士生导师 社会兼职:世界税法协会 理事 中国法学会财税法学研究会 常务理事 中国法学会社会法学研究会 理事 中国财税法学教育研究会 常务理事、副秘书长 北京市法学会财税金融法学研究会 常务理事 全国人大《中华人民共和国税收基本法》(专家稿)起草组 秘书长 国家税务总局主管《涉外税务》杂志 特约财税观察员 国家税务总局主管《中国税网》 特约研究员 国家税务总局《税收征管法》修订工作小组 专家成员 北京市人大常委会 预算监督顾问 北京中证天通会计师事务所 特聘税法顾问 获奖情况: 1、获2007年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 2.获2005年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 2、获2004年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 3、获2002年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 二 专家著述: 4-5篇即可,多者不限,最好为全文,没有的话只列出标题及出版社或者所发表的期刊号次即可. 一、论文类: 1、《税收之债的消灭时效》,载《法学研究》2007年第4期。 2、《中国建立纳税人诉讼的几个问题》,载《中国法学》2006年第5期。 3、《论征纳权利——兼论税权问题》,载《中国法学》2002年第6期。 4、《两税合并对于完善市场经济是一大利好》,载《人民论坛》2007年第6期。 5、《〈企业所得税法〉的立法精神、制度创新和实施问题》,载《涉外税务》2007年第7期。 6、《推进大部制改革的几点思考》,载《中国行政管理》2008年第2期。 7、《法治政府建设中的公共财政体制改革》,载《国家行政学院学报》2008年第2期。 8、《物权法实施与开征物业税》,载《税务研究》2008年第4期。 9、《企业所得税法》的立法精神和制度创新》,载《中国法律》(香港)2007年第5期。 10、《论税收之债的效力》,载《安徽大学法律评论》2007年第2期。 11、《对于新企业所得税法中“不征税收入”问题的探讨》,载《税务研究》2007年第9期。 12、《加强财税法制建设,促进收入分配公平》,载陈夏红主编《思想的交锋――法大学术访谈录》(第一辑),中国政法大学出版社2007年版。 13、《论税法通则的立法架构》,载《税务研究》2007年第1期。 14、《中国金融税制的问题分析与立法完善》,载《现代法学》2006年第2期。 15、《中国税收通则法立法的问题与构想》,载《法律科学》2006年第5期。 16、《论程序法治与税收正义》,载《法学家》2004年第5期。 17、《论征税公开原则》,载《法学评论》2005年第1期。 18、《论税法硕士专业学位的设置与教育》,载《法制与社会发展》2005年第2期。 19、《关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨》,载《国家行政学院学报》2005年第1期。 20、《中国税法通则的制定:问题与构想》,载《中央财经大学学报》2004年第2期。 21、《个人所得税法听证会与完善我国税收立法程序》,载《税务研究》2006年第5期。 22、《全球化下中国税法建设的几个问题》,载《财贸研究》2005年第5期。 23、《税收责任适用问题探研》,载《涉外税务》2005年第11期。 24、《论中国财税法学教育现代化》,载《山西财经大学学报》(高等教育版)2005年第4期。 25、《关于税法通则的定位》,载《涉外税务》2006年第4期。 26、《关注中国税收法治的十大工程》,载《涉外税务》2006年第11期。 27、《论税收程序法的法域属性及税收关系划分》,载《现代财经》2006年第6期 28、《企业所得税改革面向四大目标》,载《财经》2006年第14期。 29、《积极为开征遗产税创造条件》,载《法制日报》2005年11月16日。 30、《税收法律责任基本理论问题研究》,载《法大民商经济法评论》第1卷,中国政法大学出版社2005年版。 31、《论中国设置税法硕士专业学位的必要性与紧迫性》,载《中国设置“税法硕士(LL.M in Taxation)专业学位”专家论证会论文集》 32、《税收责任法的研究课题、观点及其评述》――《财税法论丛》(第6卷)。 33、《外国财政投资法律制度的比较及其借鉴》,载《安徽大学法律评论》2003年第3卷第2期,被人大复印报刊资料《财政与税务》2004年第4期全文转载。 34、《论税法的比例原则》,载《涉外税务》2004年第2期。 35、《税收征纳法律关系的法理解析》,载《当代法学》2004年第2期,被人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2004年第9期全文转载。 36、《论征纳行为》,载《当代财经》2004年第8期。 37、《税收处罚程序的类型分析及其借鉴》,载《涉外税务》2005年第2期。 38、《税法通则立法基本问题探讨》,载《税务研究》2005年第4期。 39、《论税法主体》,载《税务研究》2002年第11期。 40、《略论税收程序性权利》,载《税务与经济》2003年第1期。 41、《税收程序价值导论》,载《财税法论丛》第2卷,法律出版社2003年版。 42、《论征税参与原则》,载《涉外税务》2003年第4期。 43、《税收程序性权利及其对纳税人权利保护的意义》,载《经济与法》2002年第9期。 44、《我国个人独资企业法实施中的若干问题》,载《当代法学》2001年第2期,被收入人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2001年第6期。 45、《论中国税收通则法的立法架构》,载《中国财税法学教育研究会2006年年会暨第五届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》。 46、《论税收公平原则与我国个人所得税法改革》,载《首届中美税法高级论坛论文集》。 47、《地方财政困难与我国分税制财政体制的改革和完善》,载《中国法学会财税法学研究会2005年年会暨第四届全国财税法学学术研讨会论文集》。 48、《消费税改革的宏观调控法解读》,载《中国法学会经济法学研究会2006年年会暨第十四届全国经济法理论研讨会论文集》。 49、《中国资源税费的现状问题与立法完善》,载《第三届中国高校财税法教学改革研讨会暨2005年中国财税法学教育研究会年会论文集》 50、《论我国一人公司存在的必要性及合理性》,载《经济与法》2000年第12期。 51、《论立法决策》,载《法学杂志》,2000年第5期。 52、《论税收程序》,载《安徽大学法律评论》,2001年第1卷。 53、《现状•问题•思路――论我国税收程序制度改革》,载甘功仁主编《中国财经法律论坛2002》,中国财政经济出版社2003年版。 54、《司法改革中一些问题的探讨》,载《法学杂志》2003年第2期。 55、《税案遭遇证据难题》,载《中国税务报》2003年6月4日法治周刊。 56、《WTO与中国税法的改革与完善问题探析》,载《WTO与两岸经济法制发展学术研讨会论文集》(2003年11月)。 57、《论征税职权》,载《当代法学》2003年第11期。 58、《诚信纳税的法理与制度》,载《经济与法》2003年第12期。 二、专著类: 1、《税法要论》,独著,中国税务出版社2007年版。 2、《税收债法论》,独著,中国政法大学出版社2008年版。 3、《税收程序法论——监控征税权运行的法理与立法研究》,独著,北京大学出版社2003年版。 4、《中华人民共和国公务员法学习读本》,主编,光明日报出版社2005年版。 5《中华人民共和国道路交通安全法学习读本》,主编,中国人民公安大学出版社2004年出版。 6、《企业经营管理人员法律知识读本》,撰稿人,中国政法大学出版社2006年版。 7、《简明税收辞典》,税法分卷主编,中国财政经济出版社2005年版。 8、《企业所得税法新旧条文变化与解读》,主编,法律出版社2007年版。 9、《中华人民共和国劳动合同法学习问答》,撰稿人,光明日报出版社2007年版。 10、《中华人民共和国妇女权益保障法释义》,副主编,光明日报出版社2005年版。 11、《新税收征管法及实施细则知识读本》,合著,光明日报出版社2002年版。 12、《新税收征收管理法知识读本》,副主编,中国检察出版社2001年版。 13、《合同法与企业合同实务》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《新土地管理法与土地执法全书》,执行主编,中国环境科学出版社1998年版。 15、《会计法与会计管理》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 16、《个人独资企业法与个人独资企业管理》,副主编,国家行政学院出版社2000年版。 17、《新工会法知识读本》,副主编,国家行政学院出版社2001年版。 18、《离退休人员相关政策法规问题解答》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《证据调查》,合著,法律出版社1997年版。 19、《合同管理与合同示范文本》,合著,国家行政学院出版社2001年版。 20、《新婚姻法知识读本》,合著,光明日报出版社2001年版。 21、《预防未成年人犯罪法知识读本》,合著,光明日报出版社1999年版。 22、《“检务公开”概论》,合著,中国检察出版社1999年版。 23、《2003年国家司法考试辅导用书配套测试题解“商法•经济法”》,合著,法律出版社2003年版。 24、《电业人员素质教育全书》,主编,中国环境科学出版社1998年版。 三、教材类: 1、《财税法学》,合著,高等教育出版社2004年版。 2、《财税法学研究述评》,合著,高等教育出版社2004年版。 3.《领导干部税收法律知识读本》,撰稿人,中国税务出版社2008年版。 四、科研项目: 1、国家社会科学基金重大项目“中国行政管理体制现状调查和改革研究”,“公共财政体制改革”子课题负责人,2007-2009年。 2、司法部法治建设与法学理论研究部级课题:“WTO体制下的中国税收法治”,2003年,主要参加人。 3、国家自然科学基金项目:“中国保税区法律问题研究”,2002-2004年,主要参加人。 4、全国人大财经委立法项目:“《中国税收通则法》(专家稿)起草项目”,2006年,主要参加人。 5、北京中证天通会计师事务所项目:《企业税收筹划法律问题研究》,2007-2010年,主持人。 6、中国政法大学校级人文社会科学研究项目:《中国税收通则法立法基本问题研究》,2006-2009年,主持人。 7、世行项目:“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年,主要参加人。 8、国家社会科学基金项目:“WTO体制下中国税收债法的建构”,主要参加人。 9、教育部人文社科规划项目:“高新科技园区立法研究”,2002-2004年,主要参加人。 10、澳门特区政府课题,“中国下岗人员问题法律对策研究”,2001年12月完成,主要参加人。 11、教育部课题,“国家十五规划教材《财税法学》”,2002年10-2003年底,主要参加人。 12、深圳市政府课题,“深圳市集体企业改制法律问题研究”,2003年4月-12月,主要参加人。 13、世行项目,“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年5月-2005年4月,主要参加人。 14、“公共财政体制下的预算法律制度和制定税收基本法”,中国法学会课题,2004年5月-2005年4月,主要参加人。
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