美国《福布斯》杂志公布,2005年中国的税负在世界上排名第二,[1]但是我国政府提供的公共服务和公共产品的水平却不能令人满意。当下我国存在十分严重的财税“公益危机”:各种“形象工程”、“豆腐渣工程”、政府采购和政府投资中的腐败现象、建豪华办公楼、公款吃喝和公款旅游等公款消费问题、超标公务用车、浪费公款、低价评估和转让国有资产以及国有企业改制中的国有资产流失、权力寻租,等等。面对政府违法和滥用纳税人税款的行为,审计机关掀起了“审计风暴”,试图治理政府违法财政支出行为,但却是屡查屡犯,愈演愈烈。因为审计监督只是政府的内部监督,权力有限。于是,人们期盼人大能够履行它的预算监督职能,掀起“预算风暴”,[2]但是囿于我国人大会议制度的限制,特别是在目前政府预算草案尚不公开、人大代表也缺乏审议预算必要的专门知识的情况下,人大监督的效果不可高估。因此,仅有“审计风暴”和“预算风暴”还不够,应当掀起第三个风暴——“纳税人诉讼风暴”,动员民众力量,实行私权制衡公权,开放以纳税人的身份对政府的违法税款使用行为实行司法监督的公益诉讼。
一、关于纳税人诉讼的性质:一种典型的公益诉讼
纳税人诉讼,在英美法上又叫纳税人提起的禁止令请求诉讼,是指以纳税人的身份,针对不符合宪法和法律的不公平税制、不公平征税行为特别是政府的违法使用税款等侵犯国家和社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。它是一种针对间接侵犯纳税人个人利益以及侵犯纳税人整体利益的客观诉讼。
纳税人诉讼具有两大特征:一是起诉目的是为了维护社会公共利益。纳税人诉讼不是针对直接侵害纳税人权益的一般违法征税行为,所以不是保障纳税人主观利益的主观诉讼,而是针对政府(包括其所属的各部门)的违法公共支出行为等间接侵害行为,但由于税收具有高度的公益性,税款的使用直接关系到每个公民享有的公共产品和公共服务,政府公共资金的违法支出行为影响了不特定纳税人的公共利益,加重了纳税人的负担,是对全体纳税人整体利益的侵害。二是起诉人与案件无直接利害关系。由于税收在形式上的无偿性,课税不具有直接的对待给付,因此,在直观层面上,政府的不公平征税行为享有。所以,纳税人诉讼具有公益、他诉等公益诉讼的基本特征,是以行政机关作为诉讼被告的一种特殊的行政公益诉讼。
由于现行诉讼制度强调当事人“诉之利益”和“当事人适格理论”,因此,在保护公共利益的职能上存在缺陷,[3]需要建立纳税人诉讼、环境公益诉讼等公益诉讼的独特制度设计。
二、纳税人诉讼的理论基础和法律依据
(一)政治学和法学上的民主、人权和法治理论
基于国民主权理论,纳税人不仅有权对国家的征税行为享有民主立法的权力,而且对税款的征收和使用享有民主监督权。在现代社会,财政民主不仅需要通过议会对政府预算的监督来实现,而且还应当通过司法途径来进一步强化纳税人对税款的监督权,后者的监督在一定程度上更直接、更具体、更经常、更有实效。
从国民主权和人权保障原则出发,所有的纳税人都享有不可侵犯和剥夺的固有权利,这种权利被称为“纳税人基本权利”,包括对税收的民主立法权和民主监督权。“有权利必有救济”、“在现代文明社会中,主张权利的最后手段是诉讼”。对税款使用的监督,正是纳税人基本权利的体现,是纳税人的宪法性权利。
实行分权制衡,防止权力的滥用和保障自由是法治的基本要义。开放纳税人诉讼,将政府的用税行政权的行使纳入司法审查,[4]是实现私权制衡公权,维护纳税人公共利益的必然需要。
国家作为社会整体利益的代表,既具有合法性、正当性,也存在一定的缺陷,表现为国家的组成部门及其工作人员又有自己的独立利益(如我国的部门保护主义、政府组成人员的集团利益等),需要通过建立纳税人诉讼等公益诉讼这样一种社会整体利益的补充代表机制加以弥补。正确认识社会整体利益的代表机制,有助于克服公法中的国家主义倾向。
(二)经济学上的税收价格论
税收是纳税人为享用国家提供的公共产品而支付的价格,只要纳税人缴纳了税款,便享有向政府部门索取公共产品或公共服务的权利。税收是直接无偿性和间接有偿性的统一。纳税人是税款的实际缴纳者,也是税款的最终所有者,政府与纳税人之间在税款上的法律关系是一种特殊的“公共信托关系”。[5]征税是为了实现国家的公共职能,税款如何安排使用,应当提供什么样的公共产品,或者说政府支出的总规模、类别、项目、数额、质量等,直接关系到纳税人的切身利益,纳税人天然具有监督和参与权。即税收价格的支付者也同样享有“消费者主权”,政府用税行为具有“可诉性”。
(三)宪法上有关公民监督权的规定
我国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”从此条的宪法精神而言,就是赋予公民最广泛、最概括的监督权利,其中应当包括以诉讼方式对违法用税行为进行监督的权利,这为我国建立纳税人诉讼制度提供了宪法依据。
三、国外纳税人诉讼的理论与实践
(一)美国纳税人诉讼
美国纳税人诉讼开展得十分普遍。州法院和联邦法院以判例形式确定,国家有义务确认税金的支出不属于违宪支出,纳税人有权对与自己无法律上直接利害关系的违法支出税金的行为提起客观诉讼,以国家和地方政府为被告,要求停止违法支出行为并可要求返还税金。最初的案例是1852年依利诺伊州的判决,到1965年,几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼,甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。美国联邦最高法院在1968年的弗拉斯特诉科恩案中承认了联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法修正案第1条的规定为由请求复审联邦用款之事。特别引人注目的是,纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为,同时也针对造成金钱损失的违法行为。例如,新泽西州的市民和纳税人以违宪为由,请求法院对公立学校强迫学生读圣经发布禁止令。尽管原告并未主张学生被迫读圣经所增加的学习时间会带来学校运营经费的增加,但州的最高法院在判决中认为该案对于原告具有诉讼之利益。[6]1971年,加州居民Serrno以财产税制违宪为由提起诉讼,认为以财产税为基础教育提供经费的做法导致低收入水平学区的学生受到歧视,这一诉讼几乎动摇了以财产税为重要来源的地方财政体制。[7]承认纳税人诉讼的根据在于公共资金的违法支出,意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金,在每一纳税人被多课税的意义上,纳税人有诉之利益。
(二)日本纳税人诉讼
日本法上有所谓民众诉讼,如日本1948年的地方自治法规定了居民诉讼,[8] 1962年的行政案件诉讼法规定了民众诉讼,指为纠正国家或公共团体的违法行为,以选举人资格提起的诉讼,属于行政案件的一种。特别值得注意的是,20世纪90年代初,日本兴起了一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。县知事、市町村长的交际费开支情况,引起居民的极大关注,纷纷要求予以公开。有的市町村长满足居民的要求,全面公开交际费的开支情况,而都道府县知事则大抵作出不公开或仅一部公开的决定。这样一来,就引发了请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅一部公开的决定的诉讼。其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案,一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决,倾向于要求全面公开交际费的开支情况,但最高
一 专家简介: 主要为现任职务,所获荣誉,不溯及既往(除非特别有说服力的既往). 现任中国政法大学财税金融法研究所 教授、博士生导师。 最后学历:北京大学法学博士、中国人民大学经济学博士后 专业方向:财税法、金融法、经济法 职务:财税金融法研究所副所长、书记 职称:教授、博士生导师 社会兼职:世界税法协会 理事 中国法学会财税法学研究会 常务理事 中国法学会社会法学研究会 理事 中国财税法学教育研究会 常务理事、副秘书长 北京市法学会财税金融法学研究会 常务理事 全国人大《中华人民共和国税收基本法》(专家稿)起草组 秘书长 国家税务总局主管《涉外税务》杂志 特约财税观察员 国家税务总局主管《中国税网》 特约研究员 国家税务总局《税收征管法》修订工作小组 专家成员 北京市人大常委会 预算监督顾问 北京中证天通会计师事务所 特聘税法顾问 获奖情况: 1、获2007年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 2.获2005年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 2、获2004年度中国法学会财税法学研究会优秀论文二等奖。 3、获2002年度中国法学会财税法学研究会优秀论文三等奖。 二 专家著述: 4-5篇即可,多者不限,最好为全文,没有的话只列出标题及出版社或者所发表的期刊号次即可. 一、论文类: 1、《税收之债的消灭时效》,载《法学研究》2007年第4期。 2、《中国建立纳税人诉讼的几个问题》,载《中国法学》2006年第5期。 3、《论征纳权利——兼论税权问题》,载《中国法学》2002年第6期。 4、《两税合并对于完善市场经济是一大利好》,载《人民论坛》2007年第6期。 5、《〈企业所得税法〉的立法精神、制度创新和实施问题》,载《涉外税务》2007年第7期。 6、《推进大部制改革的几点思考》,载《中国行政管理》2008年第2期。 7、《法治政府建设中的公共财政体制改革》,载《国家行政学院学报》2008年第2期。 8、《物权法实施与开征物业税》,载《税务研究》2008年第4期。 9、《企业所得税法》的立法精神和制度创新》,载《中国法律》(香港)2007年第5期。 10、《论税收之债的效力》,载《安徽大学法律评论》2007年第2期。 11、《对于新企业所得税法中“不征税收入”问题的探讨》,载《税务研究》2007年第9期。 12、《加强财税法制建设,促进收入分配公平》,载陈夏红主编《思想的交锋――法大学术访谈录》(第一辑),中国政法大学出版社2007年版。 13、《论税法通则的立法架构》,载《税务研究》2007年第1期。 14、《中国金融税制的问题分析与立法完善》,载《现代法学》2006年第2期。 15、《中国税收通则法立法的问题与构想》,载《法律科学》2006年第5期。 16、《论程序法治与税收正义》,载《法学家》2004年第5期。 17、《论征税公开原则》,载《法学评论》2005年第1期。 18、《论税法硕士专业学位的设置与教育》,载《法制与社会发展》2005年第2期。 19、《关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨》,载《国家行政学院学报》2005年第1期。 20、《中国税法通则的制定:问题与构想》,载《中央财经大学学报》2004年第2期。 21、《个人所得税法听证会与完善我国税收立法程序》,载《税务研究》2006年第5期。 22、《全球化下中国税法建设的几个问题》,载《财贸研究》2005年第5期。 23、《税收责任适用问题探研》,载《涉外税务》2005年第11期。 24、《论中国财税法学教育现代化》,载《山西财经大学学报》(高等教育版)2005年第4期。 25、《关于税法通则的定位》,载《涉外税务》2006年第4期。 26、《关注中国税收法治的十大工程》,载《涉外税务》2006年第11期。 27、《论税收程序法的法域属性及税收关系划分》,载《现代财经》2006年第6期 28、《企业所得税改革面向四大目标》,载《财经》2006年第14期。 29、《积极为开征遗产税创造条件》,载《法制日报》2005年11月16日。 30、《税收法律责任基本理论问题研究》,载《法大民商经济法评论》第1卷,中国政法大学出版社2005年版。 31、《论中国设置税法硕士专业学位的必要性与紧迫性》,载《中国设置“税法硕士(LL.M in Taxation)专业学位”专家论证会论文集》 32、《税收责任法的研究课题、观点及其评述》――《财税法论丛》(第6卷)。 33、《外国财政投资法律制度的比较及其借鉴》,载《安徽大学法律评论》2003年第3卷第2期,被人大复印报刊资料《财政与税务》2004年第4期全文转载。 34、《论税法的比例原则》,载《涉外税务》2004年第2期。 35、《税收征纳法律关系的法理解析》,载《当代法学》2004年第2期,被人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2004年第9期全文转载。 36、《论征纳行为》,载《当代财经》2004年第8期。 37、《税收处罚程序的类型分析及其借鉴》,载《涉外税务》2005年第2期。 38、《税法通则立法基本问题探讨》,载《税务研究》2005年第4期。 39、《论税法主体》,载《税务研究》2002年第11期。 40、《略论税收程序性权利》,载《税务与经济》2003年第1期。 41、《税收程序价值导论》,载《财税法论丛》第2卷,法律出版社2003年版。 42、《论征税参与原则》,载《涉外税务》2003年第4期。 43、《税收程序性权利及其对纳税人权利保护的意义》,载《经济与法》2002年第9期。 44、《我国个人独资企业法实施中的若干问题》,载《当代法学》2001年第2期,被收入人大复印报刊资料《经济法学、劳动法学》2001年第6期。 45、《论中国税收通则法的立法架构》,载《中国财税法学教育研究会2006年年会暨第五届海峡两岸财税法学术研讨会论文集》。 46、《论税收公平原则与我国个人所得税法改革》,载《首届中美税法高级论坛论文集》。 47、《地方财政困难与我国分税制财政体制的改革和完善》,载《中国法学会财税法学研究会2005年年会暨第四届全国财税法学学术研讨会论文集》。 48、《消费税改革的宏观调控法解读》,载《中国法学会经济法学研究会2006年年会暨第十四届全国经济法理论研讨会论文集》。 49、《中国资源税费的现状问题与立法完善》,载《第三届中国高校财税法教学改革研讨会暨2005年中国财税法学教育研究会年会论文集》 50、《论我国一人公司存在的必要性及合理性》,载《经济与法》2000年第12期。 51、《论立法决策》,载《法学杂志》,2000年第5期。 52、《论税收程序》,载《安徽大学法律评论》,2001年第1卷。 53、《现状•问题•思路――论我国税收程序制度改革》,载甘功仁主编《中国财经法律论坛2002》,中国财政经济出版社2003年版。 54、《司法改革中一些问题的探讨》,载《法学杂志》2003年第2期。 55、《税案遭遇证据难题》,载《中国税务报》2003年6月4日法治周刊。 56、《WTO与中国税法的改革与完善问题探析》,载《WTO与两岸经济法制发展学术研讨会论文集》(2003年11月)。 57、《论征税职权》,载《当代法学》2003年第11期。 58、《诚信纳税的法理与制度》,载《经济与法》2003年第12期。 二、专著类: 1、《税法要论》,独著,中国税务出版社2007年版。 2、《税收债法论》,独著,中国政法大学出版社2008年版。 3、《税收程序法论——监控征税权运行的法理与立法研究》,独著,北京大学出版社2003年版。 4、《中华人民共和国公务员法学习读本》,主编,光明日报出版社2005年版。 5《中华人民共和国道路交通安全法学习读本》,主编,中国人民公安大学出版社2004年出版。 6、《企业经营管理人员法律知识读本》,撰稿人,中国政法大学出版社2006年版。 7、《简明税收辞典》,税法分卷主编,中国财政经济出版社2005年版。 8、《企业所得税法新旧条文变化与解读》,主编,法律出版社2007年版。 9、《中华人民共和国劳动合同法学习问答》,撰稿人,光明日报出版社2007年版。 10、《中华人民共和国妇女权益保障法释义》,副主编,光明日报出版社2005年版。 11、《新税收征管法及实施细则知识读本》,合著,光明日报出版社2002年版。 12、《新税收征收管理法知识读本》,副主编,中国检察出版社2001年版。 13、《合同法与企业合同实务》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《新土地管理法与土地执法全书》,执行主编,中国环境科学出版社1998年版。 15、《会计法与会计管理》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 16、《个人独资企业法与个人独资企业管理》,副主编,国家行政学院出版社2000年版。 17、《新工会法知识读本》,副主编,国家行政学院出版社2001年版。 18、《离退休人员相关政策法规问题解答》,副主编,国家行政学院出版社1999年版。 14、《证据调查》,合著,法律出版社1997年版。 19、《合同管理与合同示范文本》,合著,国家行政学院出版社2001年版。 20、《新婚姻法知识读本》,合著,光明日报出版社2001年版。 21、《预防未成年人犯罪法知识读本》,合著,光明日报出版社1999年版。 22、《“检务公开”概论》,合著,中国检察出版社1999年版。 23、《2003年国家司法考试辅导用书配套测试题解“商法•经济法”》,合著,法律出版社2003年版。 24、《电业人员素质教育全书》,主编,中国环境科学出版社1998年版。 三、教材类: 1、《财税法学》,合著,高等教育出版社2004年版。 2、《财税法学研究述评》,合著,高等教育出版社2004年版。 3.《领导干部税收法律知识读本》,撰稿人,中国税务出版社2008年版。 四、科研项目: 1、国家社会科学基金重大项目“中国行政管理体制现状调查和改革研究”,“公共财政体制改革”子课题负责人,2007-2009年。 2、司法部法治建设与法学理论研究部级课题:“WTO体制下的中国税收法治”,2003年,主要参加人。 3、国家自然科学基金项目:“中国保税区法律问题研究”,2002-2004年,主要参加人。 4、全国人大财经委立法项目:“《中国税收通则法》(专家稿)起草项目”,2006年,主要参加人。 5、北京中证天通会计师事务所项目:《企业税收筹划法律问题研究》,2007-2010年,主持人。 6、中国政法大学校级人文社会科学研究项目:《中国税收通则法立法基本问题研究》,2006-2009年,主持人。 7、世行项目:“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年,主要参加人。 8、国家社会科学基金项目:“WTO体制下中国税收债法的建构”,主要参加人。 9、教育部人文社科规划项目:“高新科技园区立法研究”,2002-2004年,主要参加人。 10、澳门特区政府课题,“中国下岗人员问题法律对策研究”,2001年12月完成,主要参加人。 11、教育部课题,“国家十五规划教材《财税法学》”,2002年10-2003年底,主要参加人。 12、深圳市政府课题,“深圳市集体企业改制法律问题研究”,2003年4月-12月,主要参加人。 13、世行项目,“中国税收法律制度改革与完善研究”,2004年5月-2005年4月,主要参加人。 14、“公共财政体制下的预算法律制度和制定税收基本法”,中国法学会课题,2004年5月-2005年4月,主要参加人。
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