对加算金法律性质与时效问题的探讨
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    摘要
    目前学术界认为税务机关向纳税人退还溢纳或误纳金应加付加算金的观点已占上风,新《税收征管法》也对加算金的退还和计算作出了明文规定。本文就加算金的相关问题进行了探讨,指出将加算金定性为民法不当得利之孳息可能出现的弊端,并建议加算金时效应适用民法消灭时效相关规定。 
关键词
加算金;返还请求权;不当得利;时效 
 
    所谓加算金是纳税人在向税务机关要求退还多缴或误缴的税款(即溢纳金和误纳金)时向税务机关请求加算的同期银行利息。[1]《税收征管法》第51条对此做了明确规定:“纳税人超过应纳税额缴纳的税款,税务机关发现后应当立即返还;纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的,可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息,税务机关及时查实后应当立即返还;……”
    尽管对于溢纳或误纳金返还是否应加付利息,还颇有争议,但国外税法大多对退还加算金有了明确的规定,如《日本地方税法》第17条之四就规定:“地方团体之长,根据地方税法的规定,将多缴错缴税金退还时或抵充时……将金额乘以年率7.3%所计算的金额,必须加计在退还或抵充的税额中。”税法学界之所以普遍赞成设置加算金,很大程度上归因于加算金的作用。即加算金的设置一是有利于扩大纳税人的返还请求权的范围,进而更好地保障其合法权益;二是当纳税人迟延纳税、即超期占用国家税款时,要负担相应的滞纳金,基于公平原则,税务机关无偿占用纳税人的财产时也应给予其一定的补偿,即通过给付加算金的形式来平衡征纳双方在占用对方款项时的权利义务关系。
    然而,我国税法对加算金的规定还有不足,因此有必要加以详细分析,以进一步充分发挥其作用。
   
    一、加算金性质分析(与民法上不当得利的孳息比较)
    对加算金法律性质的定性,涉及到其制度设计的理念和原则。虽然我国税法对此并无明文规定,但税法学界大都在将民法的不当得利直接移植到溢纳金或误纳金法律性质的认定的前提下,认为对于因溢纳金或误纳金产生的加算金,也可适用民法中关于不当得利孳息的相关规定。根据民法中不当得利孳息返还的相关规定,不当得利孳息返还数额的确定应考虑到返还人取得不当得利时的主观状态。由此,如果要适用不当得利孳息返还的相关规定来解释加算金返还问题的话,势必要考虑征纳双方在溢纳金或误纳金产生时的主观状态。
    根据溢纳金或误纳金的产生原因及主动发现和提出返还的主体不同,加算金返还请求的发生可分为以下四种可能:
    1.由于纳税人自己的过错导致多纳或误纳,税务机关主动发现和提出返还的。
    2.由于纳税人自己的过错导致多纳或误纳,纳税人自己发现和主动提出返还的。
    3.由于税务机关过错导致多纳或误纳,税务机关主动发现和提出返还的。
    4.由于税务机关过错导致多纳或误纳,纳税人自己发现和主动提出返还的。
    根据《税收征管法》第51条的规定,如果是纳税人自己发现多纳或误纳时,3年之内可以要求返还并可要求加付加算金。但如果是税务机关自己发现多缴或误缴而主动返还时,则法律没有规定税务机关负有返还相应加算金的义务。那么在上述第1种情形发生时,无论是适用民法上占有时占有人无过错的不当得利利益返还规则(以下简称“民法返还规则”)还是根据第51条规定的返还规则(以下简称“税法返还规则”),税务机关都不负有加付加算金的义务。相反,当第4种情形发生时,则无论是适用民法返还规则还是税法返还规则,税务机关都应负返还加算金的义务。
    但如果将这两项返还规则同时适用于上述第2、3两种情形就会出现矛盾。在第3种情形下,如果是由于税务机关工作人员自身的过错而导致多纳或误纳,在多纳或误纳行为完成后税务机关又主动发现和提出退还的话,根据民法返还规则,税务机关应承担占有期间的孳息(在此处可认为是加算金)的返还责任。而税法返还规则并没有考虑导致多纳或误纳的原因是何方的过错,而只单纯看溢纳金或误纳金的返还到底是由何方主动发现和提出返还的。只要是由税务机关主动发现和提出返还的,税务机关就没有承担加算金返还的义务。此时民法返还规则和税法返还规则就产生了冲突。
    同样的矛盾也出现在上述第2种情况中,即由于纳税人自身的过错而导致多缴或误缴时而由纳税人自身发现和主动提出退还时。因根据民法返还规则,由于返还物的所有权人自身过错导致不当得利的产生,善意占有人没有返还占有期间所产生孳息的义务,而税法返还规则却规定纳税人主动发现和提出返还多缴或误缴时,税务机关应加算银行同期存款利息,此时同时适用民法返还规则和税法返还规则又会出现相互矛盾的情况。
    出现这种冲突的根本原因是不当得利的相关规定属于民法的范畴,而税收法律关系按照传统理论来说属于行政法律关系的范畴,应适用公法的相关规定。这样必然产生将私法原理移植到税法领域的不兼容现象,这也是税法研究经常碰到的问题。因此也有学者认为税法的返还请求权不能适用民法不当得利的规定,“由于税法上返还请求权属于公法上返还请求权性质,而与民法上之不当得利返还请求权相对立,因此不能适用民法上不当得利之规定”。[2]
    对于以上问题,笔者建议《税收征管法》应结合民法返还规则作出更灵活的规定,兼顾主动发现和提出退还的主体及产生溢纳金或误纳金时征纳双方主观过错情况两方面因素进行考虑。在上述第2、3种情形出现时,因发现和提出返还者主观上有过错,可以适用适当低于同期银行利率的加算金,这样既考虑到了无偿占用对方资金者应负担利息的一般法理,又可以避免有过错者却无需为其过错负责的情形的出现。基于税收效率原则,在民法返还规则和税法返还规则不相冲突,即上述第1、4种情形时还是应当采用同期银行利率计算加算金。由此,加算金的灵活利率可以促使征纳双方在征税或纳税时更谨慎地履行各自的义务。
   
    二、加算金的时效适用
    既然加算金是溢纳金或误纳金的孳息,其时效规定则当然适用溢纳金或误纳金返还请求权的时效规定。根据《税收征管法》第51条规定,纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的,可以向税务机关要求退还相应的税款并加算银行同期存款利息。民法上主要有消灭时效和除斥期间两种时效制度,加算金的3年期限到底属于哪种,有必要进一步确认。
    根据《税收征管法》第51条的规定,如果是税务机关主动发现向纳税人提出退还的,则纳税人对溢纳金或误纳金及其加算金的返还请求权没有期限的限制。但实践中税务机关很可能出于自身利益的考虑,即使发现有多征或误征的情况,也不主动向纳税人退还。绝大部分溢纳金或误纳金的退还请求都是纳税人自己提出。如果纳税人在3年期限内提出返还请求,税务机关依法有义务将溢纳金或误纳金予以返还。但如3年期限已过,纳税人才提出,如果适用除斥期间的规定,则纳税人不仅会丧失请求返还溢纳金或误纳金的胜诉权,还会导致其实体权利,即诉讼请求权的消灭;换言之,如果法定期限已过,纳税人将无权再申请返还溢纳金或误纳金及其加算金。此时,纳税人只有依赖税务机关自己发现并主动退还。而在实
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李刚
专家简历 个人小传 2007年8月,评定为厦门大学副教授职称。 2007年7约,兼任厦门大学国际税法与比较税制研究中心副主任。 2006年4月17-21日,参加经济合作与发展组织(OECD)与中国国家税务总局国际税务培训中心联合举办的“OECD税收协定培训班”,获得结业证书。 2005年3月,进入厦门大学法学博士后流动站,合作导师:廖益新教授。 2004年11月起,任经济法教研室主任。 2004年9月,遴选为硕士研究生导师。 2003年7月起,任教于厦门大学法学院经济法教研室。 2000-2003年攻读民商法专业法学博士学位,师从漆多俊教授,主攻民商法与经济法(税法)比较研究方向。 1997-2000年攻读经济法专业法学硕士学位,师从刘剑文教授,主攻财政税收法方向。 1993-2003年就读于武汉大学法学院,2003年获法学博士学位。 主要讲授课程 本科生:经济法、税法、税法专题、税收征管法 法学硕士研究生:财税法研究、比较税法学 法律硕士研究生:财政税收法、税法 经济学硕士研究生:税收法理研究 共指导各类别硕士生42人;其中,法学硕士生18人,双证法律硕士生14人,单证法律硕士生4人,高校师资班硕士生5人,同等学历硕士生1人;已毕业三届法学硕士9人,双证法律硕士6人,单证法律硕士1人,高校师资班硕士2人。 主要学术观点 税法非仅为“征税之法”,更应是纳税人凭以对抗国家课税权的“权利之法”。 研究理念和特点 相信并奉行漆多俊教授所提出的“钻进去、跳出来”之“全局总揽法”的学术研究理念;遵从并坚持黄仁宇先生所主张的“长时间、远距离、宽视界”的宏观研究方法;认为应在多学科背景下,从税法与他学科之间的联系角度出发,全方位、综合研究税法。 承担项目 14.新旧企业所得税法衔接问题及其对企业经营的影响研究(横向课题),主持人,2008年3月-2010年12月。 13.公司税法律问题研究——以所得税法为中心(中国博士后科学基金二类资助项目),批准证号:20060400738,主持人,2006年12月批准。 12.我国滞纳金制度的现状分析与完善构想(厦门市国家税务局委托),主持人,2006年10月-2006年12月。 11.《中华人民共和国税收基本法(税收通则法)》(专家稿)(全国人民代表大会财经委员会委托,北京大学法学院刘剑文教授主持),起草小组成员,分组副组长,2006年9月-2006年11月。 10.我国利用外资的税收政策评价(厦门市国家税务局委托),主持人,2006年7月-2006年10月。 9.税法与私法关系总论——兼论中国现代税法学基本理论(厦门大学预研基金后期资助类项目),负责人,2006年3月-2008年3月。 8.税收行政执法程序与司法程序衔接问题研究(厦门市国家税务局委托),主持人,2005年9月-2005年12月。 7.21世纪宏观经济法理论与宏观调控法立法研究(国家社科基金课题,卢炯星教授主持),2004年10月,项目参加人,负责“税收宏观调控法理论及体系”部分的研究、撰写工作。 6.国家税务总局“世界银行贷款项目”——“加入WTO 后中国税收法制体系改革和完善研究”中由刘剑文教授主持的“中国税收立法机制的改革和完善研究”子课题的课题组成员,2004年7月至2005年12月。 5.转变中的法律——中国经济法的时代特征(教育部人文社会科学研究“十五”规划第一批,01JA820004;漆多俊教授主持),2002年至2004年9月,项目参加人,负责中国税法在转变中的时代特征问题的研究。 4.财政税收法研究综述(北京市高等教育精品教材项目;刘剑文教授主持),2003年10月至2004年6月,项目参加人,负责税法总论中部分问题综述的撰写工作。 3.中国对外双边税收协定范本修订(国家税务总局国际税务司项目,廖益新教授主持),项目参加人,负责协定范本第25-29条中英文文本的修订及立法注释工作。 2.《国际税法学》(北京市高等教育精品教材项目;刘剑文教授主持),2003年4月至2004年4月,项目参加人,负责“中国涉外税法”一编和“税收饶让抵免”一章的撰写工作。 1.参加漆多俊教授主持的“市场经济宏观调控及其立法研究”课题组(湖北省社会科学基金重点项目),2000-2001年,项目参加人,负责“计划法”的研究工作。 主要著作 13.参编《国际税法学》(普通高等教育“十一五”国家级规划教材),廖益新主编,高等教育出版社2008年版,撰写第9章。 12.参编《经济生活中的百姓权益——生活中的经济法》,宁立志编著,武汉大学出版社2007年版,撰写第1章第1-7节。 11.合著《现代财税法学要论》,科学出版社2007年版,撰写第3-7章,全书31.2万字,本人承担约20.4万字。 10.参编《经济法》(朱崇实主编,厦门大学出版社2007年3月版),撰写第12章(约5.4万字)。 9.参编《经济法》(朱崇实主编,北京大学出版社2007年3月版),撰写第11章(约5.1万字)。 8.参编《经济法学》(王健主编,厦门大学出版社2006年9月版),撰写第15、18章(约5.59万字)。 7.参编《宏观经济法》(第2版)(卢炯星主编,厦门大学出版社2005年12月版),撰写第9章(约2万字)。 6.参编《经济法学(修订版)》(漆多俊主编,武汉大学出版社2004年8月版),完成第17章(约7万字)。 5.参编《财税法学研究述评》(刘剑文主编,高等教育出版社2004年版),撰写第4章第8-12部分(约4.2万字)。 4.参编《国际税法学(第二版)》(刘剑文主编,北京大学出版社2004年版),撰写第10、19-21章(约10.7万字)。 3.参编《经济法学》(李国海主编,湖南人民出版社2003年版),第三副主编,并撰写第十四章《计划法》(约4万字)。 2.《宏观调控法研究》(漆多俊主编,中国方正出版社2001年版),第一副主编,并完成第四章“计划法”,约6.4万字。 1.参编《国际税法》(刘剑文主编,北京大学出版社1999年3月版),并撰写第七章《中国涉外税法》(约4万字)。 主要论文 44.《论税收调控法与税法基本原则的关系》,《厦门大学学报(哲社版)》2008年第3期。 43.《税收法律行为的私法学分析》,《税务研究》2008年第3期。 42.《税收调控法等于税法吗?——从税法基本原则角度的考察》,2007年11月30日获“中国法学会经济法学研究会2007年年会暨第十五届全国经济法理论研讨会”青年优秀论文评选唯一的一等奖。 41.《税收代位权与撤销权的比较研究》(第一作者),《当代财经》2007年第11期。 40.《税法与私法关系溯源——兼评我国首例个人捐赠税案》,2007年9月获得“中国财税法学教育研究会2007年年会暨第七届海峡两岸财税法学术研讨会”青年优秀论文评选唯一的一等奖。 39.《利用外资的税收政策分析及转型建议》(第二作者),《税务研究》2007年第7期。 38.《比例原则与我国税收代位权制度的构建》(第一作者),《涉外税务》2007年第4期。 37.《对加算金法律性质与时效问题的探讨》(第一作者),《涉外税务》2006年第12期。 36.《论一人有限责任公司课税模式的选择——仅从“自然人股东”角度出发》(第一作者),《涉外税务》2006年第10期。 35.《从法解释的角度看我国〈宪法〉第五十六条与税收法定主义——与刘剑文、熊伟二学者商榷》(第一作者),《税务研究》2006年第9期;2005年10月28日获“中国法学会经济法学研究会”2005年年会暨“第十三届全国经济法理论研讨会”“中青年学者优秀论文”三等奖。 34.《论法院裁判在税务行政执法中的效力》(第一作者),《财贸研究》2006年第4期。 33.《实质课税原则在税收规避治理中的运用》(第一作者),《时代法学》2006年第4期。 32.《欠税公告的法律思考》(第二作者),《涉外税务》2006年第3期。 31.《论我国税收立法的若干基本问题》,《厦门大学法律评论》(第十辑),厦门大学出版社2006年版。 30.《“财税与法律”专栏缘起与评析》(第二作者),《厦门大学法律评论》(第十辑),厦门大学出版社2006年版。 29.《论WTO规则下中国涉外税法的发展方向——以对涉外税法的再认识为基础》(第一作者),《财税法论丛》(第8卷),法律出版社2006年版。 28.《论税收债务人的主体资格》(第一作者),《涉外税务》2006年第3期。 27.《税务“质疑约谈”初探——从法律经济学和比较的角度》(第一作者),2005年11月获“中国财税法学教育研究会2005年年会暨海峡两岸财税法学术研讨会”优秀论文二等奖。 26.《对税法学教学内容与方式改革的几点尝试》,载刘剑文主编:《润物无声 北京大学法学院百年院庆文存之财税法治与财政法教学》,法律出版社2005年版。 25.《中国税法学的现代化:标志、体系和差距》,《法学家》2004年第6期。 24.《对中国涉外税法的再认识》,《涉外税务》2004年第11期;收录于吴志攀主编:《经济法学家(2004)》,北京大学出版社2005年版。 23.《刍议税收法律行为》,收录于刘隆亨主编:《2004年财税法论坛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编》,北京大学出版社2005年版。 22.《契约精神与中国税法的现代化》,《法学评论》2004年第4期。 21.《对本科生税法学教学的认识与实践》,《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2004年增刊(教学论文专辑)。 20.《税收法律行为初论》,《当代法学》2004年第3期;收录于法苑精萃编辑委员会编《中国经济法学精萃(2005年卷》,高等教育出版社2005年版。 19.《“国际调节”视角下税法经济调控功能的再认识》(第二作者),载漆多俊主编《经济法论丛》(第9卷),中国方正出版社2004年版。 18.《国家、税收与财产所有权》,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第4卷),法律出版社2004年版。 17.《税法经济调控功能的国际化》(第一作者),《华东政法学院学报》2004年第2期。 16.《税法与私法关系探源——对(私人)财产权的确认和保障》(第一作者),《法制与社会发展》2003年第6期。 15.《宏观调控行为可诉性问题初探——由“纳税人诉讼”引发的思考》,漆多俊主编:《经济法论丛》(第7卷),中国方正出版社2003年版。 14.《从法律救济到法律责任——计划法对计划的“第二次限制”》(第一作者),载朱崇实主编:《经济法理论与实务热点问题探讨——2001年全国经济法学理论研讨会论文选》,厦门大学出版社2002年版。 13.《税法与私法关系探源——对(私人)财产权的确认和保障》,获“湖北省法学会经济法专业委员会”2002年年会论文评选二等奖,载刘隆亨主编:《当代财税法基础理论及热点问题》,北京大学出版社2004年版。 12.《市场和计划法:对计划的两次限制——试论计划法若干基本问题》,载漆多俊主编:《经济法论丛》(第6卷),中国方正出版社2002年版。 11.《税法公平价值论》,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第1卷),法律出版社2002年版。 10.《简论中国税法之现代化》,获“湖北省法学会经济法专业委员会”2001年年会论文评选二等奖。 9.《论税收法定主义》(第三作者),《现代法学》2000年第3期。 8.《税收法律关系新论》(刘剑文、李刚),《法学研究》1999年第4期;荣获“武汉大学1998至1999学年度研究生学术成果甲等奖”和“中国法学会税法学研究会”1999年年会论文评选一等奖。 7.《国际税法特征之探析》(刘剑文、李刚),《武汉大学学报(哲学社会科学版)》1999年第4期。 6.《税法基本价值论》,获“湖北省法学会经济法专业委员会”1999年年会论文评选二等奖。 5.《二十世纪末期的中国税法学》(刘剑文、李刚),《中外法学》1999年第2期;《经济法学、劳动法学》1999年第6期全文转载。 4.《我国农业税制立法改革之展望》(刘剑文、李刚),《法商研究》1998年第5期。 3.《试论行政机关立法权的若干基本问题》,《南昌大学学报(哲社版)》1998年第3期。 2.《依法治税及其观念基础——税收法律意识之重构》,获“湖北省法学会经济法专业委员会”1998年年会论文评选三等奖;获“武汉大学1997至1998学年度研究生学术成果甲等奖”;《湖北国税》1998年第9期。 1.《试论我国税收立法体制之完善》(刘剑文、李刚),《税务研究》1998年第6期。 主要社会兼职 1.“中国法学会经济法学研究会”理事(2007年-)。 2.“中国财税法学教育研究会”理事(2004年-)。 3.厦门市国家税务局法律专家咨询委员会成员(2004年-)。 4.厦门市国际税收研究会理事(2005年-)。 5.福建省法学会经济法专业委员会委员(2006年—)。