高培勇:中性财政政策可能得作为空间不大
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一、“中性”是个比较适当的表述
在我国，积极的财政政策已经实施6年之久。6年多来，尽管宏观经济形势经历了不少重大的变化，但至少在取向层面上，积极财政政策并未随之相应调整。即使在中国经济步出持续数年的低迷状态而呈现出快速增长、甚至全面扩张势头的情况下，先后于去年年末和今年年初举行的中央经济工作会议和十届全国人大二次会议，仍旧做出了继续实施积极的财政政策的决策。此后的这一段时间，方方面面、上上下下反经济过热的声浪越来越猛，货币政策和财政政策的反应却颇为不同。货币当局已经数次提高法定准备金率，表现出了强烈的反通胀意向。财政部门则态度暧昧，面对社会各界的企盼和责难，始终没有脱出继续“积极”——扩张——的轨迹。
财政政策之所以在变化了的宏观经济环境面前反应迟缓，当然有其深刻的经济社会背景。正是各种错综复杂的经济社会因素的制约，才束缚了财政部门的手脚，禁锢了财政政策的运作空间。但是，作为宏观调控三大手段之一的财政政策，其作用的特点就是相机抉择。无论从哪方面讲，它都不应也不能“以不变应万变”。更何况，事实上，即便在继续实施积极财政政策的旗帜下，2004年的预算安排已经进行了旨在降低扩张力度的少许调整：(1)3198亿元的赤字，相对于它所面对的分母——今年的GDP——而言，实际的赤字率较之去年已经下降。(2)长期建设国债发行规模，从去年的1400亿元减少至1100亿元，并且明确，今后将逐步调减至0。(3)长期建设国债收入的投向，由过去主要用之于重点建设项目扩展至在建重点工程项目的后续投入、公共项目的欠账填补和支持启动拟议进行或亟待进行的重大改革举措等等。所以，鉴于财政政策本身的作用特点和现实财政政策的实际变化，应当对财政政策的称谓做出相应调整。这样做，既可以标识财政政策实践上发生的变化。也可以争取主动，求得舆论的理解和认同。
在财政政策的称谓上，我们曾使用过诸如“适度从紧的财政政策”和“积极的财政政策”等各种表述。不过，在世界上，比较规范且得到广泛认同的表述无非三种：扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。相对而言，我们以往的表述比较模糊，难以直接标识其致力的方向和确切的内容。而且，随着时间推移和环境变化，可以选择的称谓空间已经缩小。所以，按照扩张性、紧缩性和中性等三种规范化的表述给今后的中国财政政策定名，已经势在必行。
就现实财政政策的可能取向和实际发生的变化而言，我们既不是在继续致力于扩张，也不会一下子改行紧缩，所能做的和已经做的全部事情，说到底，只不过是由过去的一心瞄准扩张、全力追求扩张转为适当减少扩张、逐步逼近中性。故而，可以认为，无论扩张性和紧缩性，都不能标识现实财政政策的取向和内容。唯有中性，才是关于现实财政政策取向和内容的适当表述。
二、实施“中性”是一个渐进过程
所谓中性财政政策，就其本来含义讲，就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。就当前宏观经济调控的主要任务而言，对中性财政政策的基本要求，就是不给经济运行带来扩张性的影响。
立即可以指出的是,即便在理论层面上，中性财政政策也只是一种理想化的说法。且不说现实中的财政收支运作不可能实现完全意义上的平衡，在人类历史上，也几乎从来没有过哪一个国家财政收支完全相等、一分不差的记录。所以，“中性”不过是财政政策追求的一个目标，或者，是财政政策致力于实现的一种境界。实行中性的财政政策，不会一蹴而就，可能要经历一个相当的过程。起码，我们不能指望财政收支安排在经历了长达6年的扩张之后，一下子走向平衡。
现实中面临的诸多问题，就是一贴可信手拈来的清醒剂：
今年的财政收支盘子已在年初确定且运行了半年之多，将高达3198亿元的财政赤字规模大幅度压缩下来，或者，将全年7022亿元的国债发行规模大幅度压缩下来，既不符合实际，也难免对经济社会发展带来较之不采取压缩行动更大的负面影响。此其一。
同财政收支有关的每笔数字的背后，都有既得利益的牵涉。即便抛开存量调整的企图而专注于增量，在国家利益被部门利益、地区利益、集团利益和个人利益严重肢解的今天，它的调整，肯定要经历各方利益主体阻挠甚至演化为激烈矛盾冲突的多重磨难。稍有不慎，就可能中途夭折，或者，被打折扣。此其二。
制约财政政策转向调整的若干因素，并未随着对经济形势的日趋明朗而消失，亦不会随着中性财政政策的提出而削弱。在长达6年的积极财政政策实践的惯性作用下，它们的存在和运转，对于财政收支的调整，无论如何是躲不掉、绕不开的一道乃至数道坎儿。此其三。
它的经济扩张呈现出许多新的特点。对于它的诊治，显然还拿不出可称之成熟的方案。迄今为止，中央关于宏观调控措施的定调是不搞一刀切，不走回头路，不踩急刹车。既反通胀，又防通缩。既要控制部分行业盲目投资和低水平重复建设，又要切实加强和支持经济发展。整体宏观调控措施的推进尚且如此难以把握，有别于以往单纯的反通胀或防通缩的财政政策、而须兼容两个目标的所谓中性财政政策的操作艺术，更须花费相当的气力去探寻。此其四。
故而，权衡利弊，瞻前顾后，比较恰当且可行的选择是，在保持财政收支本身和经济社会全局平稳运行的前提下，通过“渐进”性的一系列安排，逐步地降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步地逼近“中性”财政政策的效应境界。
三、可能的作为空间不大
这一轮财政政策转向的艰难经历，使得我们痛切地感受到现实财政政策决策的复杂性。既要适应宏观经济环境的变化，又要平衡各方面的利益关系；既要立足于财政收支本身的运行，又要照顾左邻右舍并同货币政策、国家计划等调控手段相衔接；既需针对某一方向专门实施反周期操作，又需兼容多方目标、多管齐下斟酌行事；既需寻求现实矛盾的治标之举，又需着眼于长远的制度建设等等。所以，财政政策“中性”举措的谋划，空间狭小。在当前，有可能采取的举措有：
1.在支持重大改革举措出台中追求“中性”
在当前的中国，说整体过热也好，言局部过热也罢，其最根本的原因，无非要归结到体制缺陷和结构失衡两个方面。而且，其最终的解决，都要依赖于改革举措的到位和市场体制的完善。时下的经济过热现象，系经济周期和政治周期的双重作用所引致，就是一个为人们所广泛认同的例子。因而，财政政策转向“中性”的过程要同市场化的改革进程相衔接。在推进改革、深化改革的棋盘上，谋划“中性”举措。
转眼中国26年来的改革历程，还可看到，财政改革一直是整体改革的开路先锋，始终扮演着为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。改革启动初期如此，进入到制度创新阶段这样，完善市场经济体制仍要依赖于财政改革的推动。鉴于中国财政在支持改革方面的传统和经验，也鉴于当前财政收支存量——包括既有赤字——调整的难度和风险，在着眼于降低扩张性的财政宏
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专家介绍： 中国社会科学院研究生院教授，博士生导师。现任中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，兼任中国税务学会副会长、国务院关税税则委员会专家咨询委员会委员、劳动和社会保障部专家咨询委员会委员、教育部高等学校公共管理类教学指导委员会委员、中国财政学会理事、中国国际税收研究会理事、北京市财政学会副会长等多种社会职务以及十几所高等学校兼职教授。 主要研究领域为宏观财政理论。曾分别于1997年4月和2000年1月为国务院领导和省部级主要领导干部作税法专题讲座和公共财政理论专题讲座。 先后获得北京市哲学社会科学优秀成果奖、教育部人文社会科学优秀成果奖、国家社会科学基金优秀成果奖、国家优秀教学成果奖等数项大奖。 1997年，入选北京市"百人工程"。1998年，入选教育部"跨世纪优秀人才培养计划"和人事部"百千万人才工程计划"（第一、二层次）。同年，获政府特殊津贴。 专家著述： 代表专著： 《国债运行机制研究》，商务印书馆1995年出版。 《当代西方财政经济理论》（上、下册），商务印书馆1995年出版。 《市场化进程中的中国财政运行机制》，中国人民大学出版社2001年出版。 代表论文： 《论举借国债的经济作用机制》，《经济研究》1996年9期。 《市场经济条件下的中国税收与税制》，《人民日报》1997年5月10日。 《论更新税收观念》，《税务研究》1999年2期。 《通货紧缩下的税收政策选择--关于当前减税主张的讨论》，《经济研究》2000年1期。 《市场经济体制与公共财政框架》，人民出版社2000年出版。 《"量入为出"与"以支定收"--关于当前财政收入增长态势的讨论》，《财贸经济》2001年3期 《税收的宏观视野--关于当前若干重大税收问题的分析》，《税务研究》2002年2－3期。 《规范政府行为：解决当前中国收入分配问题的关键》，《财贸经济》2002年1期。
